Sia la politica interna che le relazioni estere della Cina hanno subito cambiamenti significativi sotto il presidente Xi Jinping. A livello nazionale, Xi ha ampliato e rafforzato il suo controllo e la sua autorità in tutti i domini politici, e la lunga tradizione del centralismo democratico è stata sostituita dalla “decisione di un’unica autorità” (定于一尊). L’arena della politica estera è un’area chiave per questo nuovo modello di processo decisionale, in cui Xi prende personalmente decisioni chiave come il lancio della Belt and Road Initiative, il progetto di punta della sua strategia estera. La concentrazione del potere di Xi Jinping in politica estera si riflette in quattro aree: indottrinamento con la promozione dei Pensieri di politica estera di Xi Jinping, organizzazione burocratica, disposizione del personale e progetti di punta di politica estera.
Un’importante manifestazione della riforma di Xi Jinping del processo decisionale di politica estera e della concentrazione del potere è la creazione della Commissione per la sicurezza nazionale. Sebbene la Commissione per la sicurezza nazionale e la Commissione per gli affari esteri siano entrambe commissioni del Comitato centrale del Partito comunista cinese, le classifiche burocratiche dei suoi membri sono superiori a quelle di quest’ultimo. La conseguenza diretta e inevitabile di questa impostazione è la “cartolarizzazione” di questioni e decisioni di politica estera. L’NSC ha il compito di esaminare tutte le questioni, estere o nazionali, attraverso la lente della sicurezza, che per impostazione predefinita è binaria e lascia poco spazio all’ambiguità o, cosa più importante, al compromesso, che probabilmente è l’essenza della diplomazia.
L’impostazione istituzionale del processo decisionale di politica estera cinese sotto Xi ha creato/contribuito direttamente all’assertiva politica estera cinese, o alla “diplomazia dei guerrieri lupo” di cui il mondo è stato testimone. La personalità strategica del leader stesso guida la Cina in una direzione assertiva e l’impostazione istituzionale assicura che la sua visione e la sua grande strategia siano rigorosamente implementate senza sfide dall’interno. Si potrebbe sostenere che l’impronta e l’influenza in espansione della Cina a livello globale siano il riflesso del suo crescente potere nazionale. Tuttavia, il modo in cui viene condotta l’espansione e l’assertività e la coercitività manifestate sono il risultato diretto delle convinzioni politiche di Xi e del sistema che ha progettato per rafforzare la sua visione.
I. Autorità decisionale in materia di politica estera in Cina
A rigor di termini, l’autorità decisionale di politica estera sotto Xi Jinping non è cambiata rispetto ai suoi predecessori, Jiang Zemin e Hu Jintao, in termini di quadro giuridico e istituzionale. Nonostante la centralizzazione del potere da parte di Xi, il centralismo democratico è ancora sancito come fondamento e principio fondamentale del Partito Comunista Cinese (PCC), riconosciuto e promosso dallo stesso Xi.All’interno dello Stato, l’autorità decisionale di politica estera rimane nominalmente divisa tra il legislatore (l’Assemblea nazionale del popolo), il governo (il Consiglio di Stato) e il partito (il PCC). Ma poiché il Partito Comunista Cinese penetra e domina tutti i regni della struttura del governo, inclusi legislativo ed esecutivo, svolge un ruolo generale e dominante nel processo decisionale. Il massimo leader, il segretario generale del Partito comunista cinese, detiene di conseguenza un’autorità fondamentale nel processo decisionale. Ciò è particolarmente vero sotto il segretario generale Xi, il cui consolidamento del potere ha creato un controllo sugli affari critici senza precedenti per entrambi i suoi predecessori.
In virtù della struttura organizzativa del partito, le questioni di politica cinese, comprese le politiche estere e di sicurezza, potrebbero richiedere una partecipazione e un’approvazione più ampie da parte del Comitato permanente del Politburo, del Politburo o persino del Comitato centrale. Per le operazioni quotidiane, il Comitato permanente del Politburo, che è il più anziano tra tutti e tre i livelli, gode di un’autorità fondamentale e della comodità operativa di incontrarsi regolarmente, e se necessario, per determinare le questioni di affari esteri. Con tutti i suoi membri con sede a Pechino, il Comitato Permanente del Politburo si riunisce almeno una volta alla settimana.In caso di emergenza potrebbero anche essere organizzati incontri speciali dedicati alle questioni di politica estera, solitamente organizzati dall’agenzia di coordinamento, la FAO del Comitato Centrale , anche ufficio esecutivo della Commissione Affari Esteri Centrale
Prima di Xi, il Segretario Generale del Partito Comunista Cinese era considerato “il primo tra pari”. Tutti i membri del Comitato permanente del Politburo godevano della stessa posizione burocratica a livello nazionale e dello stesso titolo di “leader della nazione e del partito”. In particolare sotto Hu Jintao, ogni membro aveva un’area di responsabilità designata.Tuttavia, le questioni della politica estera e della sicurezza nazionale sono rigorosamente ricadute sotto la competenza del Segretario generale.Un fattore chiave in questa configurazione che designa il Segretario generale come “persona responsabile” è che i membri del Comitato permanente del Politburo sono, prima di tutto, generalisti e non c’è stato alcun membro del Comitato permanente del Politburo che provenga da un background di politica estera. Mentre i membri del Comitato Permanente hanno tutti ricevuto formazione ed esperienza in affari esteri durante la loro carriera burocratica, il Segretario Generale gode della maggior parte dell’esposizione, della formazione e del supporto burocratico per guidare le politiche estere e di sicurezza. In quanto tale, il Segretario Generale ha il compito di gestire le questioni di politica estera e di sicurezza di routine, quotidiane e regolari fino a quando non vi sia la necessità di sottoporre la politica a un dibattito più ampio all’interno del Partito, sia a livello di Comitato Permanente del Politburo, sia a livello di Politburo, il Comitato Centrale, o una riunione allargata del Comitato Centrale.
In questo processo decisionale, il Segretario Generale è assistito dai suoi consiglieri chiave. Negli affari esteri, il massimo consigliere è un membro del Politburo, direttore dell’Ufficio per gli affari esteri Yang Jiechi. E negli affari di sicurezza nazionale, è consigliato dal direttore esecutivo dell’ufficio della Commissione per la sicurezza nazionale, Ding Xuexiang. Il processo politico inizia con rapporti, input e raccomandazioni dell’agenzia su una specifica questione politica, che vengono presentati all’Ufficio per gli affari esteri (FAO) o alla Commissione per la sicurezza nazionale (NSC) per l’aggiudicazione. La FAO e la Commissione per la sicurezza nazionale hanno anche il mandato di svolgere consultazioni politiche e deliberazioni tra le agenzie partecipanti al fine di formulare risultati esaurienti e raccomandazioni politiche da presentare al massimo leader. I direttori esecutivi della FAO e dell’NSC godono anche di ampia autorità nel decidere questioni meno importanti, procedurali e operative che non richiedono l’intervento o l’aggiudicazione di alto livello. Come descritto da addetti ai lavori burocratici nel 2011, quando il Consigliere di Stato Dai Bingguo era a capo della FAO la maggior parte delle questioni procedurali (di sicurezza nazionale) sono curate all’interno dei ministeri. Per coloro che raggiungono il livello di Consigliere di Stato, lui e la FAO hanno un’ampia autorità nel prendere decisioni. Solo quelli che Dai non ha potuto decidere con certezza verranno portati a Hu Jintao. E solo quelli che Hu non ha potuto decidere da solo saranno spinti al Comitato Permanente del Politburo.
All’interno del sistema decisionale cinese, tanto più importante è la questione politica, tanto più ampio sostegno al Partito e al vertice cercheranno di massimizzare i diversi input politici, creare consenso, dimostrare il sostegno popolare di una politica specifica e legittimare la decisione finale . Seguendo la scala burocratica, gli affari quotidiani sono gestiti dalle agenzie di politica estera, in particolare dal Ministero degli Affari Esteri. Questioni urgenti e criticità devono essere approvate dalla FAO. In passato l’introduzione di nuove politiche chiave non doveva solo essere decisa dal massimo leader, ma anche ottenere il sostegno del Comitato permanente del Politburo, del Politburo o persino dell’intero Comitato Centrale. Tuttavia, sotto Xi Jinping, l’equilibrio interno dell’autorità suprema del leader di vertice sembra seriamente limitato. Ad esempio, c’era una categorizzazione popolare ma semplificata degli affari di sicurezza nazionale e estera in questioni di routine sotto la competenza del massimo leader e questioni strategiche sotto la competenza del Comitato permanente del Politburo.È semplicemente difficile immaginare come i membri del Comitato permanente del Politburo avrebbero o potrebbero ora contestare una decisione presa dallo stesso leader.
Il miglior esempio di “processo decisionale collettivo” in una questione di politica estera è stato quando l’ex presidente Jiang Zemin ha convocato due riunioni allargate del Comitato permanente del Politburo per decidere se la Cina dovesse cambiare la sua politica nei confronti degli Stati Uniti a seguito dell’attentato del 1999 dell’Ambasciata cinese a Belgrado.La partecipazione alle riunioni ampliate è stata estesa a rappresentanti dei relativi ministeri del governo, dipartimenti del partito e alcuni alti funzionari in pensione. Questa partecipazione allargata rifletteva il desiderio del leader di tenere la discussione più ampia possibile sulla crisi e di formulare una decisione ampiamente accettabile basata sul consenso.
II. La centralizzazione del potere sotto Xi Jinping
Sotto i predecessori di Xi Jinping, il processo decisionale di politica estera cinese ha seguito un modello di “leadership collettiva, centralismo democratico, preparazione individuale e decisioni prese alle riunioni”, riassunto dall’allora presidente Jiang Zemin al 16° Congresso del Partito nel 1999.Queste linee guida stabiliscono che le questioni chiave dovrebbero essere discusse tra i membri e decise dalla maggioranza e che le informazioni per prendere la decisione dovrebbero essere preparate e distribuite per facilitare lo scambio di opinioni prima dell’incontro.Il massimo leader ha ancora avuto il peso maggiore in quanto era il “primo tra pari” e la persona designata responsabile degli affari esteri. In quanto tale, le sue opinioni e preferenze sono rispettate e onorate da altri leader del Comitato permanente del Politburo. Tuttavia, gli altri membri avevano ancora la libertà di dissentire. In alcuni casi prima del 2012, prevalevano le opinioni di alcuni membri del Comitato permanente del Politburo, come l’approvazione dell’allora membro del Comitato permanente del Politburo Zhou Yongkang che sosteneva l’investimento della China National Petroleum Corporation in un Sudan instabile.
Questo modello decisionale, tuttavia, si è concluso con l’ascesa al potere del presidente Xi quando è succeduto a Hu Jintao come presidente della Cina all’Assemblea nazionale del popolo il 15 marzo 2013. Negli ultimi nove anni, Xi ha stabilito un nuovo modello di politica estera processo decisionale politico incentrato sulla sua esclusiva autorità. Come sintetizzato dal membro del Politburo Yang Jiechi in un articolo del People’s Daily del 3 luglio 2021, Xi ha deciso personalmente tutte le strategie e le azioni estere dal 2013.
Xi Jinping ha elaborato le strategie e intrapreso personalmente le azioni, ha dimostrato chiare caratteristiche cinesi, lo stile cinese e le maniere cinesi e ha ottenuto una serie di risultati storici e rivoluzionari… Tutti questi risultati sono stati resi possibili dal comando e dalle azioni personali di Xi Jinping, dall’azienda leadership del Comitato Centrale con Xi Jinping come fulcro, dalla guida scientifica del pensiero di Xi Jinping sul socialismo con caratteristiche cinesi per una nuova era e dai suoi pensieri di politica estera, e dal duro lavoro collettivo dell’intero Partito, dei militari e dei popoli di tutte le etnie in tutto il paese.
La concentrazione del potere di Xi Jinping in politica estera si riflette in quattro aree: indottrinamento con la promozione dei Pensieri di politica estera di Xi Jinping, organizzazione burocratica, disposizione del personale e progetti di punta di politica estera. In primo luogo, l’indottrinamento è uno degli strumenti politici più comuni ed efficaci per forgiare azioni collettive ed eliminare opinioni dissenzienti che non sono conformi alla filosofia prevalente. Attraverso una campagna di teorizzazione e promozione, i pensieri di politica estera di Xi Jinping sono diventati l’unica teoria guida consacrata del lavoro di politica estera cinese. I Pensieri di politica estera di Xi Jinping sono riassunti come una serie di nuovi concetti, posizioni e iniziative che sono ricchi di caratteristiche cinesi, riflettono lo spirito dell’epoca e guidano la tendenza progressiva dello sviluppo dell’umanità.Sono pubblicati nella Raccolta selettiva di Elaborazione di Xi Jinping sulla diplomazia delle grandi potenze con caratteristiche cinesi (《习近平关于中国特色大国外交论述摘编》) e Cenni sullo studio dei pensieri di politica estera di Xi Jinping (《习近平外交思想学习纲要.). I due libri sono pubblicati dalle due più importanti case editrici cinesi: rispettivamente la People’s Press e la Central Party Literature Press. E sono distribuiti nell’apparato di politica estera per garantire che tutti i livelli e i quadri siano uniti attorno al corso di politica estera designato da Xi Jinping. Le sessioni di studio dei pensieri di politica estera di Xi Jinping sono obbligatorie presso tutti i governi e le unità correlate per garantire la saturazione delle conoscenze. Tutti i risultati conseguiti nella politica estera cinese dal 18° Congresso del Partito sono attribuiti alla saggezza e alla lungimiranza dei pensieri di politica estera di Xi Jinping. Nella raccolta selettiva dell’Elaborazione di Xi Jinping sulla diplomazia delle grandi potenze con caratteristiche cinesi, sono incluse 504 elaborazioni di Xi su questioni di politica estera, che coprono tutto, dalla Belt and Road Initiative alla diplomazia multilaterale. Queste elaborazioni servono come linee guida teoriche e ideologiche indottrinate, garantendo la piena saturazione e lealtà collettiva alla politica estera di Xi Jinping.
In secondo luogo, attraverso l’impostazione burocratica, Xi ha rafforzato la “leadership centralizzata e unita” mediante il lavoro di politica estera del PCC. Xi ha sottolineato in diverse occasioni che la politica estera è il riflesso della volontà della nazione e, pertanto, la sua autorità deve essere controllata dal Comitato Centrale del Partito Comunista.Ciò richiede che tutte le agenzie e il personale mantengano l’autorità e siano centralizzate e direzione unita del Partito. Come pietra angolare della riforma sistematica di Xi del processo decisionale in materia di politica estera, alla 3a Plenaria del 19° Congresso del Partito nel 2018, il Partito Comunista ha ribattezzato e ristrutturato il Foreign Affairs Leading Small Group e ha formato la nuova Commissione Centrale per gli Affari Esteri. La responsabilità della Commissione è “la progettazione di alto livello, la strategia generale, i coordinati on, promozione generale e supervisione sull’attuazione” degli affari esteri. Il precedente “Foreign Affairs Leading Small Group” in virtù del suo nome suggerisce una leadership collettiva tra un gruppo di leader. La ridenominazione di quest’ultima in Commissione riduce il suo ruolo guida, sottolineando al contempo il suo ruolo di agenzia di attuazione, consultazione e coordinamento.
La centralizzazione dell’autorità di politica estera attraverso la nuova Commissione si riflette sia orizzontalmente che verticalmente all’interno della burocrazia cinese. Orizzontalmente e tra le diverse agenzie governative, la Commissione ha il compito di eliminare le agende e gli approcci in competizione tra le diverse agenzie governative. La Commissione è guidata dallo stesso Xi Jinping con il Premier Li Keqiang come suo vice. Tuttavia, i suoi membri comprendono il Ministero degli Esteri, il Ministero della Difesa, il Ministero del Commercio, il Ministero della Sicurezza di Stato, il Ministero della Pubblica Sicurezza, il Dipartimento di Collegamento Internazionale, il Dipartimento di Propaganda, il Dipartimento per gli Affari di Hong Kong, Macao e Taiwan, l’Ufficio per gli affari cinesi d’oltremare, e Ufficio Informazioni del Consiglio di Stato. Si dice che la leadership centralizzata della Commissione aumenti l’efficienza del processo decisionale e garantisca la regolare attuazione delle decisioni.In termini di configurazione verticale, la Commissione ha aumentato le comunicazioni e il coordinamento tra i governi centrali e locali in affari esteri per garantire che i governi locali di tutti i livelli seguano rigorosamente le linee guida stabilite dai vertici.
In terzo luogo, in termini di personale, Xi ha rafforzato il suo controllo sul processo decisionale di politica estera cinese attraverso nomine chiave, tra cui Yang Jiechi come principale funzionario di politica estera e Direttore della FAO; Wang Yi come principale esecutore della politica estera e ministro degli Affari esteri; Ding Xuexiang come capo di stato maggiore e Direttore dell’Ufficio Affari Generali del Comitato Centrale; e He Lifeng come suo massimo consigliere economico, Direttore della Commissione nazionale per lo sviluppo e la riforma e il principale leader cinese nella politica economica della Belt and Road Initiative. Sia Yang Jiechi che Wang Yi sono burocrati del servizio estero in carriera. Tuttavia, la loro longevità nello stretto team di consulenza di Xi Jinping è assicurata dalla loro lealtà nei confronti di Xi come massimo leader e dalla sua agenda di politica estera. In confronto, Ding Xuexiang e He Lifeng sono generalisti domestici e fanno parte della ristretta cerchia di massima fiducia di Xi. Entrambi si sono sovrapposti a Xi nella sua carriera a Shanghai e nel Fujian, il che è in linea con la preferenza di Xi di promuovere i suoi ex subordinati.
Ultimo ma non meno importante, la centralizzazione del potere di Xi nel processo decisionale di politica estera si riflette nella definizione delle priorità della sua campagna di politica estera, la Belt and Road Initiative, nel lavoro di politica estera cinese. La Belt and Road Initiative è stata decisa, pianificata, attuata e promossa personalmente da Xi Jinping.16 Sin dalla sua introduzione nel 2013, è stata considerata la massima priorità del Partito Comunista e, di conseguenza, dell’intero governo e della nazione. Attraverso la Belt and Road Initiative, Xi è stato in grado di mobilitare tutti gli angoli dello stato e della società per concentrarsi sull’attuazione della sua grande visione strategica. L’iniziativa è diventata il tema principale della politica estera cinese sotto Xi Jinping, un argomento inevitabile a cui tutte le agenzie devono dare la priorità poiché la mancanza di entusiasmo nella partecipazione è vista come slealtà politica nei confronti di Xi e del Partito Comunista. Attraverso l’Iniziativa, Xi ha legato con successo l’intero apparato di politica estera alla sua leadership personale e autorità sulla politica estera cinese.
III. Il ruolo della Commissione di sicurezza nazionale
Il cambiamento istituzionale più importante che Xi Jinping ha apportato al processo decisionale in materia di sicurezza nazionale cinese è la creazione della Commissione centrale per la sicurezza nazionale (NSC) prima della fine del 2013.17 Prima di Xi, il gruppo leader per gli affari esteri e il gruppo leader per la sicurezza nazionale erano “la stessa organizzazione con due titoli diversi” (一个机构，两块牌子). Le due agenzie, in quanto tali, condividevano anche la stessa appartenenza.
La discussione sul processo decisionale in materia di sicurezza nazionale è estremamente rilevante per la discussione sul processo decisionale di politica estera in Cina. Nella narrativa cinese, il termine “sicurezza nazionale” comprende sia la sicurezza interna/interna che quella estera/esterna e, pertanto, ha una connotazione molto più ampia. Le questioni di politica estera sono considerate di fondamentale importanza per la sicurezza esterna della Cina ità. Tuttavia, prima di Xi, i due concetti e i due processi decisionali rimanevano in gran parte in un unico ufficio. Ci sono molti aspetti sovrapposti tra la politica di sicurezza nazionale cinese e la sua politica estera, poiché quest’ultima serve anche a proteggere gli interessi di sicurezza nazionale della Cina. Tuttavia, poiché la sicurezza nazionale comprende anche la sicurezza militare, la difesa nazionale, la sicurezza economica e altre sfide di sicurezza non tradizionali, il quadro e la copertura sono più ampi rispetto alla politica estera.
La creazione dell’NSC da parte di Xi Jinping lo ha reso un’istituzione autonoma e indipendente che siede al più alto livello (cioè il Comitato centrale del Partito Comunista Cinese) e al servizio del massimo leader. Come accennato in precedenza, esiste ancora un’istituzione separata incaricata di gestire gli affari esteri: la Commissione centrale per gli affari esteri. Tuttavia, l’NSC è considerato più importante e importante della Commissione per gli affari esteri per una serie di motivi.
In primo luogo, l’NSC è strettamente associato al nuovo concetto di sicurezza nazionale di Xi Jinping e alla base della sua configurazione di sicurezza nazionale. Serve come manifestazione istituzionale e materializzazione del concetto di sicurezza nazionale di Xi. Xi definisce la sicurezza nazionale cinese in termini più ampi rispetto ai suoi predecessori. È ampio e comprende undici categorie: politico, territoriale, militare, economico, culturale, sociale, ecologico, scientifico e tecnologico, informativo, nucleare e relativo alle risorse naturali. Il concetto combina anche problemi di sicurezza interna ed esterna, presentando un quadro molto più complicato delle minacce alla sicurezza interattiva come componenti interni ed esterni… [che sono] strettamente collegati”.
Per Xi, la sicurezza del regime, o il mantenimento del governo del Partito Comunista Cinese, è fondamentale per la stabilità e, quindi, la sicurezza dello Stato cinese. Ciò che sottolinea è che tutte le questioni relative alla politica estera (sicurezza esterna) o alla sicurezza interna (sicurezza interna) vengono viste attraverso la lente della difesa e della garanzia della sopravvivenza e della sicurezza del regime del Partito Comunista Cinese. Data l’importanza senza precedenti della sicurezza del regime per il Partito e per lo stesso Xi, all’NSC viene conferita l’importanza unica di svolgere quella missione. Gli affari esteri, in confronto, sono importanti, ma il suo ruolo nella sicurezza del regime è indiretto e secondario.
In secondo luogo, l’NSC è una nuova istituzione e le sue autorità ei suoi ruoli sono stati sviluppati sin dal suo inizio. Tuttavia, il presupposto è che il suo potere e la sua autorità siano significativi.Esso rimodellerà il processo decisionale in materia di sicurezza nazionale di Pechino per quanto riguarda la formulazione di strategie di sicurezza nazionale, la gestione delle crisi in patria e all’estero, il coordinamento delle politiche e delle azioni di sicurezza nazionale da parte di partiti/esercito/agenzie statali e legami istituzionali con le sue controparti estere per la sicurezza nazionale.L’NSC ha anche uffici subordinati che permeano tutta la struttura del partito; province, prefetture, comuni, distretti cittadini e contee ora hanno tutte Commissioni di sicurezza nazionale all’interno dei loro comitati di partito, formando un sistema verticale che culmina nella Commissione centrale per la sicurezza nazionale.
Terzo, poiché l’NSC è un’istituzione creata dallo stesso Xi, c’è un’enfasi speciale sul suo inizio e sul suo successo perché è associato alla credibilità, alla leadership e ai risultati di Xi. In confronto, la Commissione Affari Esteri è una continuazione del precedente Piccolo Gruppo Leader Affari Esteri ed era già operativa da decenni.
Avendo stabilito l’anzianità dell’NSC rispetto alla Commissione Affari Esteri, la domanda successiva naturale è perché ciò dovrebbe essere importante per il processo decisionale di politica estera se la sicurezza nazionale e la politica estera sono rigorosamente separate e segregate. È qui che le cose si complicano. A causa della natura espansiva della definizione di sicurezza nazionale sotto Xi Jinping, che copre sia l’esterno che l’interno, le questioni di politica estera con implicazioni sulla sicurezza nazionale sarebbero naturalmente considerate sotto la competenza dell’NSC, anche se l’agenzia decisionale primaria appare essere la Commissione Affari Esteri.
Ad esempio, la questione nucleare nordcoreana potrebbe sembrare principalmente una questione di politica estera. Tuttavia, il suo sviluppo, il regime di sanzioni che colpisce le transazioni finanziarie e le istituzioni finanziarie cinesi, i potenziali pericoli delle radiazioni nucleari e l’afflusso di rifugiati attraverso il confine e il potenziale di escalation nella penisola coreana ne fanno inevitabilmente una priorità di sicurezza nazionale per Pechino. Quando la questione nordcoreana viene elaborata e determinata sia dall’NSC che dalla Commissione per gli affari esteri, quella con l’anzianità è destinata a prevalere. Allo stesso modo, quando la questione dello Xinjiang è considerata sia una questione di politica estera nella sua rilevanza per le relazioni sino-americane dalla Commissione per gli affari esteri, sia come una questione di sicurezza interna interna e affari etnici dall’NSC, la prima è tenuta a seguire la decisione fatta da quest’ultimo. Questo perché la Commissione Affari Esteri non ha l’autorità di decidere o modificare le politiche etniche determinate dall’NSC e il suo ruolo è limitato alla promozione e alla difesa di tali politiche nelle arene internazionali. Le questioni di politica estera derivano da questioni di politica interna e poiché l’NSC si concentra sulla sicurezza interna e prende decisioni chiave sulle questioni di sicurezza esterna nella politica estera cinese, la Commissione Affari esteri deve assumere un ruolo subordinato e di supporto alle decisioni dell’NSC.
La conseguenza diretta e inevitabile di questa impostazione è la “cartolarizzazione” di questioni e decisioni di politica estera. L’NSC ha il compito di esaminare tutte le questioni, estere o nazionali, attraverso la lente della sicurezza, che per impostazione predefinita è binaria e lascia poco spazio all’ambiguità o, cosa più importante, al compromesso, che probabilmente è l’essenza della diplomazia. Quando l’atteggiamento di politica estera della Cina riguardo alla questione uigura dello Xinjiang sarà messo sotto il microscopio e l’obiettivo della sicurezza nazionale, l’apparato di politica estera sarà spinto a perseguire una politica che massimizzi la sicurezza interna e riduca al minimo i rischi p risentito dai governi e dal pubblico stranieri. Allo stesso modo, quando la questione dell’origine del COVID-19 è vista come una questione di sicurezza del regime, poiché qualsiasi riconoscimento o posizione ambigua sul ruolo della Cina all’inizio della pandemia globale sarà utilizzata per sfidare direttamente la legittimità del regime del Partito Comunista Cinese, l’apparato politico non ha altra scelta che trasformarsi in “guerrieri lupo” e combattere la battaglia senza muoversi di un centimetro.
IV. Informazioni per il processo decisionale
Informazioni solide e complete costituiscono la base per un buon processo decisionale in materia di sicurezza nazionale. In Cina, il sistema di produzione di tali informazioni per i massimi dirigenti è ampio. Include e va oltre tutte le agenzie di linea coinvolte nella sicurezza nazionale, nonché i gruppi di riflessione governativi e semi-governativi e il mondo accademico. Questo non è cambiato in modo significativo sotto Xi.
All’interno dell’apparato governativo, le agenzie di linea sono la principale fonte di input informativo quotidiano sugli affari di sicurezza nazionale. Ogni agenzia di linea coinvolta nella sicurezza nazionale e negli affari esteri, come il Ministero degli Affari Esteri, il Ministero della Sicurezza dello Stato e l’EPL, fornisce rapporti regolari che riflettono il lavoro e le preoccupazioni specifiche dell’agenzia. La raccolta e l’analisi delle informazioni fanno parte della responsabilità di routine di queste agenzie e sono condotte attraverso la loro catena di comando interna. Prendendo come esempio il Ministero degli Affari Esteri, i suoi uffici sul campo (ambasciate cinesi) sono la sua principale fonte di informazioni sulle questioni delle relazioni bilaterali. Mentre l’Ufficio per gli affari politici e l’Ufficio per gli affari economici di ciascuna ambasciata ha ciascuno il proprio portafoglio, l’Ufficio per gli studi politici è il centro dell’analisi strategica sulla politica locale, l’economia e le relazioni bilaterali. I cablogrammi diplomatici inviano informazioni di prima mano a Pechino, dove vengono riviste e incorporate nel rapporto di ricerca dalle loro divisioni di gestione. A seconda dell’importanza della questione, la relazione verrà quindi inoltrata al vicedirettore del dipartimento competente (come il dipartimento per gli affari nordamericani e oceanici), il direttore del dipartimento, il viceministro degli esteri responsabile del dipartimento , e poi lo stesso ministro degli Esteri25; più importante è la questione, maggiore è l’approvazione richiesta. Al termine dell’instradamento, importanti report vengono trasmessi all’Ufficio Generale del Comitato Centrale come informazioni inserite nel sistema.
Esternamente, il sistema decisionale si basa anche su gruppi di riflessione governativi e semi-governativi per informazioni e analisi degli affari di sicurezza nazionale. Questi gruppi di riflessione sono affiliati ad agenzie governative e fungono da armi di ricerca aggiuntive. Ad esempio, il China Institutes for Contemporary International Relations (CICIR) è sotto la guida del Ministero della Sicurezza di Stato ed è “una fonte importante per studi di politica estera che vanno direttamente ai massimi leader cinesi”.Il China Institute of International Studies (CIIS) è un braccio di ricerca del Ministero degli Affari Esteri; i suoi esperti scrivono relazioni e forniscono informazioni ai funzionari del Ministero.L’Accademia cinese delle scienze sociali (CASS), affiliata direttamente al Consiglio di Stato, conduce ricerche internazionali approfondite.
In generale, i gruppi di riflessione producono due tipi di rapporti interni per scopi decisionali in materia di sicurezza nazionale: rapporti regolari e rapporti commissionati. I rapporti regolari rappresentano un modello di flusso di informazioni “dal basso verso l’alto”. Per questi rapporti, i ricercatori dei gruppi di riflessione seguono regolarmente un’area geografica o funzionale e tengono aggiornati i responsabili delle decisioni sugli ultimi sviluppi nella loro area di competenza. I rapporti commissionati, d’altra parte, rappresentano un approccio “top-down”. Quando la FAO o l’Ufficio Generale decidono che una particolare questione richiede più informazioni e analisi di quelle già fornite dalle agenzie di linea, convocano gruppi di riflessione di ricerca per presentare studi per aiutare nel processo decisionale.
Sotto Xi Jinping, ci sono due cambiamenti osservabili nel panorama dei think tank in Cina. Il primo è che Xi ha posto un’enfasi significativa sulla creazione e lo sviluppo di “think tank cinesi di fascia alta” supportati dal governo. Entro la fine del 2020 sono stati selezionati nel gruppo due lotti di un totale di 29 gruppi di riflessione.Oltre alle funzioni di raccolta e analisi delle informazioni, questi gruppi di esperti dovrebbero svolgere anche un ruolo di PR per la Cina, vale a dire La Cina racconta bene e diffonde efficacemente la voce cinese”.Con il boom del business dei think tank in Cina, anche i think tank civili che non sono affiliati ad alcuna agenzia governativa hanno goduto di molto spazio per crescere.
Il secondo cambiamento è l’inasprimento della libertà di parola all’interno della comunità dei think tank. Come canale di comunicazione, gli studiosi di think tank erano soliti godere di più spazio e margine di manovra per coinvolgere controparti straniere, ambasciate e funzionari governativi in dialoghi e conversazioni. Ma sotto Xi, il guinzaglio ha è stato notevolmente rafforzato. Ciò è dovuto principalmente al desiderio del governo di “parlare con una sola voce” invece di consentire agli studiosi di think tank di fornire valutazioni della politica cinese agli stranieri che non sempre si allineano con la posizione ufficiale del governo. L’attuazione di questo rigoroso controllo è stata resa ancora più semplice dal COVID-19, con restrizioni di viaggio dentro e fuori la Cina in nome del controllo delle malattie che hanno reso praticamente impossibili la ricerca sul campo, le comunicazioni di persona e i dialoghi faccia a faccia. I dialoghi virtuali sono diventati popolari dall’estate del 2020. Tuttavia, la partecipazione degli studiosi cinesi è ancora soggetta all’approvazione della loro organizzazione. Ciò ha avuto un forte impatto sulle informazioni disponibili e prodotte dai gruppi di riflessione cinesi su questioni di politica estera. Potrebbe esserci una carenza di conoscenza della Cina nel mondo esterno a causa del COVID, ma c’è anche un’altrettanto grave carenza di conoscenza in Cina sul mondo esterno.
V. Le origini istituzionali della politica estera assertiva cinese
L’assertiva politica estera della Cina sotto Xi ha preso slancio da quando ha preso il potere nel 2013, a cominciare dal suo approccio intransigente alle controversie marittime cinesi, in particolare nel Mar Cinese Meridionale. Dal punto di vista dell’assetto istituzionale per il processo decisionale di politica estera cinese, ci sono almeno tre fattori che hanno determinato e/o contribuito all’atteggiamento di politica estera cinese: la personalità strategica del massimo leader, la “cartolarizzazione” delle questioni di politica estera cinese , e l’“effetto carrozzone” all’interno della burocrazia e della società attraverso la mobilitazione del nazionalismo e dell’opinione pubblica.
In primo luogo, la centralizzazione del potere e dell’autorità da parte di Xi Jinping significa che la politica estera cinese sarà determinata dalla sua personalità strategica e dalle sue convinzioni politiche.Dopo Mao Zedong, che rese la Cina indipendente, e Deng Xiaoping, che rese la Cina ricca, Xi Jinping vede il suo mandato di rafforzare la Cina.Questa è l’essenza dei due slogan popolari sotto il suo regno: “il sogno cinese” e “il grande ringiovanimento della nazione cinese”. Xi crede nella politica di potenza ed è convinto che sia giunto il momento per la Cina di rivendicare il suo legittimo posto nella regione e nel mondo. In quanto tale, il precedente mantra dell’era Deng Xiaoping di “nascondi la nostra forza e aspetta il nostro tempo”, osservato dai predecessori di Xi, Jiang Zemin e Hu Jintao, è stato abbandonato e sostituito dalla “ricerca attiva del progresso”.Espandendo la sfera di influenza cinese attraverso la Belt and Road Initiative e affermando le rivendicazioni della Cina nelle controversie territoriali e marittime, la politica estera cinese segue fedelmente la visione di Xi per il “grande ringiovanimento della Cina”. E la sua autorità senza precedenti e l’eliminazione delle opinioni dissenzienti hanno assicurato che la sua visione sia perseguita senza opinioni dissenzienti o sfide dall’interno.
In secondo luogo, la concentrazione del potere di Xi determina che le persone che non condividono la visione di Xi, o che non appartengono al suo stretto gruppo di fidati consiglieri, sono naturalmente emarginate nel circolo decisionale. Sul piano lavorativo, funzionari e studiosi che non sono d’accordo con le sue decisioni di politica estera non riceveranno le risorse e il sostegno per il loro lavoro o la loro ricerca. Attraverso la mobilitazione del sistema burocratico, il potere, le posizioni e le risorse sono diretti verso coloro che difenderanno ardentemente e promuoveranno la visione di politica estera di Xi. In altre parole, il sistema scherma e rimescola i dissidenti e i meno entusiasti. Coloro che rimangono nel sistema e coloro desiderosi di scalare la scala burocratica sono incoraggiati a perseguire vigorosamente azioni di politica estera che potrebbero aiutarli a distinguersi nel soddisfare il gusto di Xi per una forte diplomazia del grande potere.
Questa tendenza è diventata un fenomeno burocratico profondamente radicato e ampiamente condiviso e l’origine fondamentale della “Diplomazia del Guerriero del Lupo” a cui il mondo ha assistito dall’inizio della pandemia di COVID-19. Entro marzo 2020, la Cina ha dovuto affrontare sfide globali sull’origine del COVID e sulla responsabilità che Pechino ha dovuto assumersi per questo. Per Pechino, questa non è solo una questione di reputazione internazionale, ma anche una sfida vitale alla sicurezza del suo regime interno. Se la Cina è ritenuta responsabile dell’origine del COVID, inevitabilmente mina il governo – e quindi la legittimità – del Partito Comunista Cinese di fronte al mondo e al popolo cinese. Pertanto, durante l’intero anno 2020, la massima priorità della politica estera cinese è stata quella di garantire che la Cina non fosse ritenuta responsabile per COVID, e i diplomatici cinesi sono stati scatenati per criticare, condannare e attaccare qualsiasi governo o organizzazione straniera che abbia osato sollevare quell’accusa . Questo è il motivo per cui il portavoce del ministero degli Esteri avrebbe ricevuto l’autorizzazione, e persino l’incoraggiamento, per accusare gli Stati Uniti di aver diffuso il COVID nella città di Wuhan in autunno o f 2019.34 Questo è anche il motivo per cui gli alti diplomatici cinesi di tutto il mondo si limitano a “irritare” la colpa del COVID.35
L’enfasi sulla sicurezza interna dell’assertiva politica estera cinese è sia la causa che il risultato della “cartolarizzazione” del processo decisionale di politica estera cinese discusso nella sezione precedente. L’NSC detiene l’ampio mandato sulla sicurezza sia interna che esterna e l’istituzione gode di un grado burocratico di alto livello rispetto alla Commissione per gli affari esteri. Il risultato naturale di questa configurazione è che la definizione delle priorità della sicurezza interna da parte dell’NSC, in particolare la sicurezza del regime, prevale come linea guida generale del processo decisionale di politica estera. Le questioni di politica estera, come l’origine del COVID, sono viste prima di tutto attraverso la lente della sicurezza del regime, che non lascia all’apparato di politica estera altra scelta che spingere per il corso politico più duro possibile per difendere gli interessi di fondo del regime.
Il centralismo all’interno della burocrazia si consolida e si amplifica attraverso la mobilitazione del nazionalismo e dell’opinione pubblica interna aggressiva. Attraverso l’indottrinamento del popolo sulla superiorità della Cina, nonché sull’opportunità e la necessità dell’assertiva diplomazia di grande potenza di Xi Jinping per raggiungerli, l’opinione pubblica cinese è sempre più convinta del diritto della Cina a uno status speciale e della meritata punizione degli stati che osa sfidarlo. La diplomazia dei guerrieri lupo potrebbe essere stata ampiamente criticata al di fuori della Cina. Tuttavia, internamente, è acclamato e accolto come un segno di forza piuttosto che di debolezza. L’opinione pubblica aggressiva, a sua volta, alimenta il processo decisionale del governo, poiché rafforza la convinzione del massimo leader di soddisfare il punto di vista e l’aspirazione del popolo cinese, la fonte percepita della sua autorità e legittimità.
È improbabile che l’attuale corso dell’assertiva politica estera cinese cambi nel prossimo futuro. Il presidente Xi, la sua personalità strategica e la sua visione di politica estera sono l’origine fondamentale del comportamento di politica estera cinese di oggi. Si potrebbe sostenere che l’impronta e l’influenza in espansione della Cina a livello globale siano il riflesso del suo crescente potere nazionale. Tuttavia, il modo in cui viene effettuata l’espansione e l’assertività e la coercitività manifestate sono il risultato diretto delle convinzioni politiche di Xi e del sistema che ha progettato per rafforzare la sua visione. La sua concentrazione di potere e l’autorità senza precedenti sono ciò che rende possibile che le sue visioni e politiche siano attuate lealmente dalla burocrazia. Il processo decisionale è strutturato istituzionale e sistematicamente in modo da garantire il focus della sicurezza interna della politica estera cinese. L’inerzia burocratica, la cultura organizzativa e l’opinione pubblica mobilitata sono fattori supplementari che rendono difficile l’inversione o la revisione dell’attuale corso.
Nel 2022, la priorità di Xi è garantire un 20° Congresso del Partito senza intoppi e una regolare estensione del suo regno nel terzo mandato contro la tradizione del Partito da Deng. Ciò richiede stabilità nelle relazioni estere e nell’ambiente esterno della Cina. Ma tale autocontrollo deve anche essere qualificato sia nella sostanza che nella sua sostenibilità. Al fine di garantire una transizione senza intoppi al suo terzo mandato, è ancora più improbabile che Xi adotti una posizione conciliante in questioni chiave controverse di politica estera perché la durezza piuttosto che la morbidezza rafforzerà la sua immagine di uomo forte e l’autorità di leadership. Ciò significa anche che una volta completata la transizione e consolidato il suo potere, dovrà affrontare ancora meno bagagli nel perseguimento di un corso di politica estera più assertivo per portare avanti quello che crede essere il suo “mandato del cielo”.36. I
VI. Conclusione
Il processo decisionale di politica estera cinese ha subito cambiamenti significativi dal punto di vista istituzionale e sostanziale. L’intero processo è strutturato per supportare la centralizzazione del potere e dell’autorità da parte del top leader ed è completamente organizzato per supportare pienamente e attuare lealmente il suo punto di vista. La creazione della Commissione per la sicurezza nazionale ha fortemente intriso il processo decisionale di politica estera cinese con una priorità alla sicurezza, in particolare la sicurezza interna e di regime. In quanto tale, l’assertiva politica estera cinese ha almeno tre fattori: la personalità e la visione strategica del leader, la cartolarizzazione della politica estera e l’effetto del carrozzone organizzativo sia all’interno della burocrazia che della società.
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